政务系统建设

县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、...

　　一、“顶层设计”的来源和内涵　　“顶层设计”原是一个工程学术语，是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，指运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划、多纬度设计，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。　　顶层设计要求注重规划设计与实际需求的紧密结合，强调设计对象定位上的准确、结构上的优化、功能上的协调和资源上的整合，是一种将复杂对象简单化、具体化、程式化、规范化、相关因素一体化的设计方法，不仅需要从系统和全局的高度，对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想目标到现实的技术化、精确化建构，目的是要在目标与实践之间铺展“蓝图”。　　“顶层设计”理念提出后，被广泛应用于信息科学、军事学、社会学、教育学等多个领域，并成为各领域制定发展战略的一种重要思维方式。顶层设计的内涵主要体现在以下几个方面：　　一是注重战略目标的整体性：在根据任务需求确定核心或终极目标后，“顶层设计”一定要完整地考虑各方面、各层次问题，形成一整套解决方案，调动各方面、各层次资源围绕全局目标，有序地、渐进地落实和推进，才能最终产生顶层设计所预期的整体效果。　　二是注重战术目标的科学性：战略目标确定后，在具体实施过程中，本着先基础后表层、先共性后个性的科学步骤。尤其要注重解决我国长期以来政务信息社会复杂需求复杂实现、简单需求简单实现的模仿建设模式，优化升级为复杂工作简单实现，简单工作规范实现的模型式工作方法。　　三是具有缜密的逻辑思维：“顶层设计”是“自上而下”的设计，但其中的“上”并不是凭空建构，而是源于实践再经过提炼优化后高于实践，是对实践经验和感性认识的理性提升。顶层设计成功的关键在于能够通过缜密的全局的逻辑思维，在理想与实现、可能性与现实性之间绘制一张精确、可控的全局“蓝图”，实践者依据“蓝图”按工作重要性分期分批建设，可以最大程度地避免各种风险，保障建设工作顺利进行。　　四是强调执行力保障：“顶层设计”的整体战略、科学战术和“蓝图”绘就以后，如果没有到位的、全局的、基础的详细设计的精准执行，战略目标依然是海市蜃楼，“蓝图”也将成为墙上的废纸。“顶层设计”的执行过程是精细化管理和全面质量管理的体现，规划设计要真正落地生效，必须强调执行、注重细节，注重各环节之间的互动与衔接。　　二、当前政务信息化领域顶层设计存在的主要问题　　(一)问题表现　　十多年来，我国各级党政机关在推进信息化建设时反复强调要做好“顶层设计”，却屡屡收效甚微，主要原因之一就是片面地理解了“顶层”，仅按字面意思将“顶层设计”理解为最上层、最权威、最宏观层面的设计，将“顶层规划设计”及“专项初步设计”当成顶层设计的全部，而缺乏后面更重要的全局性基础性顶层初步设计、全局顶层详细规划衔接和强有力的执行。　　一个政务信息化的“顶层设计”方案，重点应解决四个方面的问题：　　第一，要理顺全局的体制机制，即理清建设主体，制定数据资源共享、投融资长效机制，至少要涵盖两个层面，一是制度机制层面的顶层设计，通过机制设计解决传统体制机制、法规标准不匹配、不协调的问题，减少上下推进、横向沟通之间的阻碍，保障建设顺利开展;第二，理顺全局的客体，即信息分类体系及数据字典体系，再分清层次，合并同类项;第三，理顺全局的三定方案及各层级岗位职责以及每个部门每个人处理工作的责任清单，即衔接主体与客体的权限形成及分配策略体系;第四，理顺技术实施层面的顶层设计，对基础设施、共性支撑软件产品、各类应用系统建设、数据资源交换与共享等方面进行全局性的初步设计与详细设计，为形成数据要素流通的技术、平台、系统壁垒奠定基础。　　在形式和内容上，全局性基础性的顶层设计至少要包含“全局规划设计、全局初步设计和全局详细设计”三个部分，即形成“全局顶层三设计”。　　对政务信息化而言，全局即指党委及政府所属各单位、单位所属各部门分管业务之和，基础则是指规划设计出各类信息应用系统均可复用的管理与服务业务、数据、技术、安全、保密业务与标准单元。完成“全局顶层三设计”的标志则是形成共性政务业务与技术总体需求规范、背景信息(元数据)与数据结构规范、软硬件产品与应用系统接口规范，业务功能、兼容安全可控环境测评规范等全套技术文档。以电子政务为例，如图2所示，实施层面的“全局顶层三设计”在传统的可研报告、初步设计基础上，至少还应包含以下内容：　　图1 电子政务实施层面“全局顶层三设计”的主要内容示意　　就像建大楼、地铁、高速和大桥前必须要有详细设计图纸一样(如图2)，政府信息化建设项目在开工前也应该完成真正意义的“全局顶层三设计”，并将其作为信息化工程验收的主要依据和必需文档。然而现实是目前我国政府信息化建设领域依然严重缺乏这一完整环节。多年来，我国各级政府组织实施的政务信息化项目，多数只有某个子系统的规划设计或初步设计，开工前的详细设计基本没有，更没有“全局顶层三设计”。　　图2 智慧大厦模型　　(二)客观原因　　一是尽管信息化建设已经开展二十多年，信息人才仍然缺乏，特别是既懂政府管理业务、服务业务、办公业务、安全保密业务，又懂技术实现业务与标准提炼的复合型人才更是严重缺乏，政府用户和IT企业均不知如何做全局详细设计，只能将工作设想写成项目建议书，加上一些计算机原理与没有提炼与优化的功能要求组装成可研报告，再加上一些公司非标准的解决方案与产品介绍写成初步设计。　　二是在现行信息化预算管理中，一直没有明确的规划设计费用预算，尤其是规划详细设计费用预算，这样也是导致部分用户单位无法开展此工作的一个重要原因。于是过去几年智慧城市工程领域，各大企业打着给政府免费设计的名义，纷纷跑马圈地，政府官员本着不投入或少投入即取得大政绩的想法与各大企业签订协议。　　三是在技术层面，长期以来我国各类政务信息化系统建设模式多是IT企业基于国外IT企业或开源社区提供的基础层软件产品、支撑层常用工具软件，定制一些技术含量不太高的应用层各类信息应用系统，负责开发企业往往无法真正掌控这些软件产品的技术细节与设计架构，也就无法形成全局的详细设计。　　(三)主观因素　　一是由于IT公司众多，市场竞争非常激烈，传统IT公司往往将属于详细设计工作内容作为商业秘密保护，不希望用户单位开展此项工作、了解详细内容，以期达到长期控制用户的目的;同时各类大企业为了占领市场，往往打着各种合作和免费设计的名义，在设计过程中将企业私有的、不成规模、不成体系的解决方案与产品推销给政府用户。　　二是政府部门严重缺乏复合型人才，特别是缺少既懂技术又懂业务的人才，在项目规划阶段、设计阶段与建设阶段往往容易被企业误导。　　(四)无全局顶层详细设计的后果　　缺乏全局详细设计的直接后果就是，经过二十多年的建设，各级政府规划建设了数以十计、百计、千计的大小不等的、独立的信息系统，在所有城市建成众多的技术孤岛、数据孤岛，形成众多的逻辑棚户区(如图3)，各类信息系统以及形成的数据体系无法直接互联互通、安全交换与共享，无法根据需求以任意维度切片分析利用。　　图3 无全局顶层详细设计的传统模式　　三、“顶层三设计”是新型智慧城市政务信息化建设的基础　　当前社会已经进入信息社会，云计算、物联网、大数据等技术发展趋势，新型政务信息系统、新型智慧城市、“互联网+”等发展理念及安全自主可控替代发展要求，面对新型信息化发展的机遇与挑战，统一标准，特别是业务需求标准、数据格式标准与服务标准是关键。国家层面的相关文件如《国家信息化发展战略纲要》、《国家电子文件管理十三五规划》、《“十三五”国家信息化规划》也都对政务标准化、集约化、一体化提出了更高的、具体的要求。政务信息化，尤其在智慧城市中枢管理服务平台体系等建设领域，“顶层三设计”是新型智慧城市建设的基础。　　比如，云计算技术就要求数据的集中(物理或逻辑集中，实际更重要的是逻辑集中)和数据格式统一标准。　　物联网技术同样要求标准的统一：对狭义物联网而言，需要统一各类仪器仪表及各类传感器通信接口标准与属性代码授证中心统一标准以便于数据交互、集中共享;对广义的物联网而言，需要统一各类IT硬件设备、各类数据记录格式(关系型与非关系型)与记录的ID与标识标准，以便数据交换、集中与共享。　　大数据、智慧城市、自主可控要求同样需要统一的标准。要将政府既有的几十、几百、几千个共性与个性政务管理与服务类信息应用系统分别形成的数据，必须按统一标准实现各类信息系统的互联互通，按照统一标准进行数据的清洗、汇总、整合与升级，以便政府各级领导及工作人员以各维度切片分析、钻取、分析等大数据应用，才能真正达到提升政府决策的科学化、管理的精准化、服务的高效和便捷化，实现简政放权，变成“智慧”的政府，提升公众获得感的目标。　　而要实现统一的数据服务格式标准，只有统一各领域业务管理与服务需求规范，才能形成统一的业务架构与技术架构，统一的技术实施方案、统一的元数据及数据格式规范，开展全局性的“顶层三设计”是实现这一目标的有效途径，尤其是在智慧城市中枢管理与服务平台体系方面，亟需通过“顶层三设计”，才能真正推进智慧城市和政务信息化建设的标准化、集约化、一体化。　　金鹏信息安全可控新型智慧城市研究中心，与国家信息中心、国家行政学院、北京大学、国家标准委等合作，致力于安全可控新型智慧城市的研究、规划、设计及建设工作，为新型智慧城市建设提供深度支撑和服务。　　中心主任任锦华：原中共中央对外联络部信息办副主任、国家信息中心智慧城市发展研究中心特聘研究员、北京大学数字中国研究院信息社会治理创新研究中心主任、国标委全国政府大厅标准化工作组委员。金鹏信息智慧城市解决方案

　　一、“顶层设计”的来源和内涵　　“顶层设计”原是一个工程学术语，是源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念，指运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划、多纬度设计，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。　　顶层设计要求注重规划设计与实际需求的紧密结合，强调设计对象定位上的准确、结构上的优化、功能上的协调和资源上的整合，是一种将复杂对象简单化、具体化、程式化、规范化、相关因素一体化的设计方法，不仅需要从系统和全局的高度，对设计对象的结构、功能、层次、标准进行统筹考虑和明确界定，而且十分强调从理想目标到现实的技术化、精确化建构，目的是要在目标与实践之间铺展“蓝图”。　　“顶层设计”理念提出后，被广泛应用于信息科学、军事学、社会学、教育学等多个领域，并成为各领域制定发展战略的一种重要思维方式。顶层设计的内涵主要体现在以下几个方面：　　一是注重战略目标的整体性：在根据任务需求确定核心或终极目标后，“顶层设计”一定要完整地考虑各方面、各层次问题，形成一整套解决方案，调动各方面、各层次资源围绕全局目标，有序地、渐进地落实和推进，才能最终产生顶层设计所预期的整体效果。　　二是注重战术目标的科学性：战略目标确定后，在具体实施过程中，本着先基础后表层、先共性后个性的科学步骤。尤其要注重解决我国长期以来政务信息社会复杂需求复杂实现、简单需求简单实现的模仿建设模式，优化升级为复杂工作简单实现，简单工作规范实现的模型式工作方法。　　三是具有缜密的逻辑思维：“顶层设计”是“自上而下”的设计，但其中的“上”并不是凭空建构，而是源于实践再经过提炼优化后高于实践，是对实践经验和感性认识的理性提升。顶层设计成功的关键在于能够通过缜密的全局的逻辑思维，在理想与实现、可能性与现实性之间绘制一张精确、可控的全局“蓝图”，实践者依据“蓝图”按工作重要性分期分批建设，可以最大程度地避免各种风险，保障建设工作顺利进行。　　四是强调执行力保障：“顶层设计”的整体战略、科学战术和“蓝图”绘就以后，如果没有到位的、全局的、基础的详细设计的精准执行，战略目标依然是海市蜃楼，“蓝图”也将成为墙上的废纸。“顶层设计”的执行过程是精细化管理和全面质量管理的体现，规划设计要真正落地生效，必须强调执行、注重细节，注重各环节之间的互动与衔接。　　二、当前政务信息化领域顶层设计存在的主要问题　　(一)问题表现　　十多年来，我国各级党政机关在推进信息化建设时反复强调要做好“顶层设计”，却屡屡收效甚微，主要原因之一就是片面地理解了“顶层”，仅按字面意思将“顶层设计”理解为最上层、最权威、最宏观层面的设计，将“顶层规划设计”及“专项初步设计”当成顶层设计的全部，而缺乏后面更重要的全局性基础性顶层初步设计、全局顶层详细规划衔接和强有力的执行。　　一个政务信息化的“顶层设计”方案，重点应解决四个方面的问题：　　第一，要理顺全局的体制机制，即理清建设主体，制定数据资源共享、投融资长效机制，至少要涵盖两个层面，一是制度机制层面的顶层设计，通过机制设计解决传统体制机制、法规标准不匹配、不协调的问题，减少上下推进、横向沟通之间的阻碍，保障建设顺利开展;第二，理顺全局的客体，即信息分类体系及数据字典体系，再分清层次，合并同类项;第三，理顺全局的三定方案及各层级岗位职责以及每个部门每个人处理工作的责任清单，即衔接主体与客体的权限形成及分配策略体系;第四，理顺技术实施层面的顶层设计，对基础设施、共性支撑软件产品、各类应用系统建设、数据资源交换与共享等方面进行全局性的初步设计与详细设计，为形成数据要素流通的技术、平台、系统壁垒奠定基础。　　在形式和内容上，全局性基础性的顶层设计至少要包含“全局规划设计、全局初步设计和全局详细设计”三个部分，即形成“全局顶层三设计”。　　对政务信息化而言，全局即指党委及政府所属各单位、单位所属各部门分管业务之和，基础则是指规划设计出各类信息应用系统均可复用的管理与服务业务、数据、技术、安全、保密业务与标准单元。完成“全局顶层三设计”的标志则是形成共性政务业务与技术总体需求规范、背景信息(元数据)与数据结构规范、软硬件产品与应用系统接口规范，业务功能、兼容安全可控环境测评规范等全套技术文档。以电子政务为例，如图2所示，实施层面的“全局顶层三设计”在传统的可研报告、初步设计基础上，至少还应包含以下内容：　　图1 电子政务实施层面“全局顶层三设计”的主要内容示意　　就像建大楼、地铁、高速和大桥前必须要有详细设计图纸一样(如图2)，政府信息化建设项目在开工前也应该完成真正意义的“全局顶层三设计”，并将其作为信息化工程验收的主要依据和必需文档。然而现实是目前我国政府信息化建设领域依然严重缺乏这一完整环节。多年来，我国各级政府组织实施的政务信息化项目，多数只有某个子系统的规划设计或初步设计，开工前的详细设计基本没有，更没有“全局顶层三设计”。　　图2 智慧大厦模型　　(二)客观原因　　一是尽管信息化建设已经开展二十多年，信息人才仍然缺乏，特别是既懂政府管理业务、服务业务、办公业务、安全保密业务，又懂技术实现业务与标准提炼的复合型人才更是严重缺乏，政府用户和IT企业均不知如何做全局详细设计，只能将工作设想写成项目建议书，加上一些计算机原理与没有提炼与优化的功能要求组装成可研报告，再加上一些公司非标准的解决方案与产品介绍写成初步设计。　　二是在现行信息化预算管理中，一直没有明确的规划设计费用预算，尤其是规划详细设计费用预算，这样也是导致部分用户单位无法开展此工作的一个重要原因。于是过去几年智慧城市工程领域，各大企业打着给政府免费设计的名义，纷纷跑马圈地，政府官员本着不投入或少投入即取得大政绩的想法与各大企业签订协议。　　三是在技术层面，长期以来我国各类政务信息化系统建设模式多是IT企业基于国外IT企业或开源社区提供的基础层软件产品、支撑层常用工具软件，定制一些技术含量不太高的应用层各类信息应用系统，负责开发企业往往无法真正掌控这些软件产品的技术细节与设计架构，也就无法形成全局的详细设计。　　(三)主观因素　　一是由于IT公司众多，市场竞争非常激烈，传统IT公司往往将属于详细设计工作内容作为商业秘密保护，不希望用户单位开展此项工作、了解详细内容，以期达到长期控制用户的目的;同时各类大企业为了占领市场，往往打着各种合作和免费设计的名义，在设计过程中将企业私有的、不成规模、不成体系的解决方案与产品推销给政府用户。　　二是政府部门严重缺乏复合型人才，特别是缺少既懂技术又懂业务的人才，在项目规划阶段、设计阶段与建设阶段往往容易被企业误导。　　(四)无全局顶层详细设计的后果　　缺乏全局详细设计的直接后果就是，经过二十多年的建设，各级政府规划建设了数以十计、百计、千计的大小不等的、独立的信息系统，在所有城市建成众多的技术孤岛、数据孤岛，形成众多的逻辑棚户区(如图3)，各类信息系统以及形成的数据体系无法直接互联互通、安全交换与共享，无法根据需求以任意维度切片分析利用。　　图3 无全局顶层详细设计的传统模式　　三、“顶层三设计”是新型智慧城市政务信息化建设的基础　　当前社会已经进入信息社会，云计算、物联网、大数据等技术发展趋势，新型政务信息系统、新型智慧城市、“互联网+”等发展理念及安全自主可控替代发展要求，面对新型信息化发展的机遇与挑战，统一标准，特别是业务需求标准、数据格式标准与服务标准是关键。国家层面的相关文件如《国家信息化发展战略纲要》、《国家电子文件管理十三五规划》、《“十三五”国家信息化规划》也都对政务标准化、集约化、一体化提出了更高的、具体的要求。政务信息化，尤其在智慧城市中枢管理服务平台体系等建设领域，“顶层三设计”是新型智慧城市建设的基础。　　比如，云计算技术就要求数据的集中(物理或逻辑集中，实际更重要的是逻辑集中)和数据格式统一标准。　　物联网技术同样要求标准的统一：对狭义物联网而言，需要统一各类仪器仪表及各类传感器通信接口标准与属性代码授证中心统一标准以便于数据交互、集中共享;对广义的物联网而言，需要统一各类IT硬件设备、各类数据记录格式(关系型与非关系型)与记录的ID与标识标准，以便数据交换、集中与共享。　　大数据、智慧城市、自主可控要求同样需要统一的标准。要将政府既有的几十、几百、几千个共性与个性政务管理与服务类信息应用系统分别形成的数据，必须按统一标准实现各类信息系统的互联互通，按照统一标准进行数据的清洗、汇总、整合与升级，以便政府各级领导及工作人员以各维度切片分析、钻取、分析等大数据应用，才能真正达到提升政府决策的科学化、管理的精准化、服务的高效和便捷化，实现简政放权，变成“智慧”的政府，提升公众获得感的目标。　　而要实现统一的数据服务格式标准，只有统一各领域业务管理与服务需求规范，才能形成统一的业务架构与技术架构，统一的技术实施方案、统一的元数据及数据格式规范，开展全局性的“顶层三设计”是实现这一目标的有效途径，尤其是在智慧城市中枢管理与服务平台体系方面，亟需通过“顶层三设计”，才能真正推进智慧城市和政务信息化建设的标准化、集约化、一体化。　　金鹏信息安全可控新型智慧城市研究中心，与国家信息中心、国家行政学院、北京大学、国家标准委等合作，致力于安全可控新型智慧城市的研究、规划、设计及建设工作，为新型智慧城市建设提供深度支撑和服务。　　中心主任任锦华：原中共中央对外联络部信息办副主任、国家信息中心智慧城市发展研究中心特聘研究员、北京大学数字中国研究院信息社会治理创新研究中心主任、国标委全国政府大厅标准化工作组委员。金鹏信息智慧城市解决方案

近日，国务院办公厅印发《政务信息系统整合共享实施方案》（国办发〔2017〕39号，以下简称《实施方案》），围绕政府治理和公共服务的紧迫需要，以最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事为目标，提出了加快推进政务信息系统整合共享、促进国务院部门和地方政府信息系统互联互通的重点任务和实施路径。如何看待这一文件出台的重要意义？当前我国政务信息共享发展现状，还存在哪些难题？文件制定的背景和历程？如何推进解决政务信息共享难问题？《实施办法》部署的具体任务如何推进？下一步怎样落实？国家发展改革委高技术产业司有关负责同志近日接受了记者采访。一、《实施方案》的出台有何重要意义？近年来，大数据、云计算等新技术新理念迅猛发展，推动了思维方式、行为模式与治理理念的全方位变革。通过“用数据决策、用数据说话、用数据管理、用数据创新”，不仅对社会结构、社会观念等产生全方位冲击和深层次震荡，也为创新政府治理模式，提升政府宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理能力带来了新的机遇。党中央、国务院高度重视政务信息化发展和政务信息系统整合共享工作。党的十八届五中全会明确提出，到2020年，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展。习近平总书记在中央政治局第36次集体学习时强调，“以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。李克强总理多次就政务信息系统整合清理工作作出重要指示批示，并在今年的政府工作报告中，进一步要求加快国务院部门和地方政府信息系统互联互通。我们研究认为，面对新时期的新任务，一方面，需要运用信息技术，促进政府转变职能、优化服务，满足群众诉求多样化、服务个性化、方式便利化的需求，更好地贯彻落实政府“放管服”改革的部署。另一方面，需要运用信息化手段，发掘大数据要素价值，促进供需匹配，更有效地提高资源利用效率和劳动生产力，助力供给侧结构性改革。同时，也需要通过信息化手段更好地服务市场，激发亿万群众的创造力和市场经济的活力，进一步推进“大众创业、万众创新”。《实施方案》的出台，有望解决困扰我国政务信息化发展多年的老大难问题，从根本上改变“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的局面，让信息多跑路，让群众少跑腿，让治理更有效，让人民更有获得感。二、当前全面推进政务信息系统整合共享工作是否已具备了条件，还存在哪些难点、堵点问题？近年来，各地方、部门积极探索、大胆突破，开展了大量卓有成效的工作，已具备了全面破题的条件。一是一些部门和领域大胆突破，在实践上积累了宝贵经验。例如，国家人口库由6个部门共建，实现了13项基础信息的共享；国家法人库由8个部门共建，实现了9项基础信息的共享；国家发展改革委通过信用信息共享、投资项目在线审批监管、12358价格监管、公共资源交易等4大平台建设，有力贯彻了“放管服”改革部署，激发了市场活力和社会创造力。二是地方积极试点，一些创新做法值得借鉴推广。按照《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》（国办发〔2016〕23号）要求，有关试点地方创新推进政务服务“一号申请、一窗受理、一网通办”。例如，广州市建立了政务信息共享管理细则和资源目录，有效解决了“以谁的数据为准、能否共享、如何共享”等问题，市民办事基本不用再重复提交材料。深圳市打破信息共享的体制机制羁绊，大力推进政务服务“八个一”工程，从审批制度流程和机构改革入手，有效带动了政务服务模式创新。浙江省大力推进“四张清单一张网”改革，打造全省统一、多级联动的浙江政务服务网，初步探索形成了“互联网+政务服务”的浙江模式。福建省在“数字福建”战略引领下，探索电子证照建设应用，基本实现了企业办事的“一号申请”。三是政务信息共享的物理环境日趋完善。政务内网及其统一数据共享交换平台正在抓紧建设，政务外网已连接了130个中央单位和24.4万个地方单位，政务外网统一数据共享交换平台已初步建成，承载了13个全国性应用，数据交换总量达到120亿条。四是政务信息化“大平台、大数据、大系统”的顶层设计思路已取得共识。国家发展改革委会同网信办、中央编办、财政部、审计署等部门，研究制定《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》，提出了“十三五”全国电子政务建设的总体框架，将进一步突出跨部门、跨层级、跨应用的信息共享与业务协同。五是政务信息共享工作有了制度上的依据和保障。去年9月，国务院正式印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》（国发〔2016〕51号），提出“以共享为原则、不共享为例外”的原则，界定了信息共享的范围和责任，对信息共享工作的管理、协调、评价和监督等均做出了明确规定和要求。同时，也要看到，当前制约政务信息系统整合共享和互联互通的顽瘴痼疾仍然突出，归结起来有4方面原因、8个不到位：一是设计因素，包括整体规划和标准规范不到位的问题；二是人员因素，包括思想认识和技术人才不到位的问题；三是管理因素，包括审核把关和配套制度不到位的问题；四是体制因素，包括架构设计和纵横协同不到位的问题。三、《实施方案》起草的历程是怎样的？为贯彻落实党中央、国务院决策部署，国家发展改革委高度重视，委领导多次作出批示指示和专题部署，要求集中精力攻坚，提出抓落实的具体措施，并将阶段性成果及时评估上报。为此，国家发展改革委会同中央网信办、中央编办、审计署开展了专题研究，在前期工作基础上，深入分析政务信息系统整合共享长期难以解决的根源问题，重点围绕国家治理体系和治理能力现代化、供给侧结构性改革，深入推进“放管服”改革，研究起草并向国务院上报了《关于加快推进政务信息系统整合共享有关工作的报告》。在《报告》基础上，进一步细化分解“五个统一、十件大事”，明确了责任单位、时间表、路线图，形成了《政务信息系统整合共享实施方案》的上报稿。其后，国办电子政务办先后两次大范围征求各省（自治区、直辖市）和国务院有关部门的意见，根据各方面的反馈意见，又作了进一步修改完善，直至最终定稿。四、关于《实施方案》中提出的“五个统一、十件大事”，将具体如何推动？《实施方案》提出了“五个统一、十件大事”，有关任务环环相扣、实施要求高，需要分阶段、分层次协同推进。首先，全面摸清系统和数据的底数。一是开展信息系统审计工作，由审计署负责。通过专项审计，结合部门自查，掌握各部门信息系统数量、名称、功能、使用范围、使用频度、审批部门、审批时间、经费来源，为系统清理奠定基础。二是印发《政务信息资源目录编制指南》，推动政务信息资源梳理和目录编制工作。在此基础上，启动开展全国政务信息资源大普查，由国务院办公厅和国家发展改革委负责。通过全国信息资源大普查，掌握各部门、各地方数据资源情况，为进一步推动数据共享和开放奠定基础。其次，部门各扫门前雪，加快各部门内信息系统整合共享。此项工作由各部门分别负责落实。一是清理消除“僵尸”信息系统。对系统使用与实际业务流程长期脱节、功能可被其他系统替代、占用资源长期处于空闲状态、运行维护停止更新服务，以及使用范围小、频度低的“僵尸”信息系统，进行清理取缔。二是加快部门内信息系统整合共享。各部门原则上将分散的、独立的信息系统整合为一个互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”，杜绝以单个司局、处室名义存在的独立信息系统。第三，推进构建基础环境，形成整合共享大格局。国家发展改革委将会同有关单位积极推进有关工作。一是构建目录（国家政务信息资源目录），作为“总钥匙”，统领全国各部门、各地方形成统一的国家数据资源体系。二是完善平台（国家数据共享交换平台），作为“总枢纽”，为全国各地方各部门系统联通、数据共享提供统一平台支撑。三是建设网站（全国政务信息共享网站），作为“总门户”，为各地方、各部门数据共享开放提供统一门户服务。四是落实办法（政务信息资源共享管理暂行办法），作为“总要求”，以此管理、评估、考核各地方、各部门信息系统整合共享工作。五是实施规划（“十三五”国家政务信息化工程建设规划），作为“总指引”，推动构建覆盖全国、统筹调动、物理分散、逻辑集中、资源共享、纵横协管的“大平台、大数据、大系统”。五、对于《实施方案》后续的督查落实工作，有何建议和考虑？从多年经验来看，这项工作的落实任重道远。《实施方案》提出了明确的时间节点。2017年6月13日，李克强总理在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上再次强调了有关要求。明确2017年12月底前，要基本完成国务院部门内部政务信息系统整合清理工作，初步建立全国政务信息资源目录体系；2018年6月底前，实现国务院各部门整合后的政务信息系统接入国家数据共享交换平台，初步实现国务院部门和地方政府信息系统互联互通。有关工作时间非常紧、任务艰巨，需要各部门、各地方按照党中央、国务院的决策部署，切实统一思想，立即行动起来，通力协作，不打折扣地抓落实。下一步工作中，国家发展改革委一方面将不遗余力地推进落实好牵头的各项任务，另一方面将积极配合国务院办公厅，做好政策宣贯和督查协调工作，切实保障各项任务有序开展。

“十三五”规划提出，充分运用现代信息技术和大数据，建设一批新型示范性智慧城市。日前，国家发改委表示，“十三五”期间，将有针对性地组织100个城市大力推进新型智慧城市建设。新型智慧城市建设已成为城市可持续发展的必由之路。新型智慧城市是一个复杂的巨系统，涉及方方面面的多个环节。为推动新型智慧城市的顺利建设，需在顶层设计中构建优秀的总体架构。那么如何构建新型智慧城市的总体架构?华为企业BG全球智慧城市解决方案部总经理郑志彬博士、深圳市智慧城市研究会会长李林教授就此发表了各自的见解。华为郑志彬博士：近日，在华为举办的“新ICT，让城市更智慧——华为智慧城市生态圈行动计划发布会”上，其发布了华为智慧城市解决方案的整体架构，即“一云二网三平台”。1、“一云”：城市云数据中心基于开放架构，为城市建设融合、开放、安全的云数据中心，整合、共享和利用各类城市信息资源，提升政府服务与决策效率和合理性。2、“二网”：城市通信网和城市物联网为智慧城市建设提供有线+无线宽带网络，为城市构建无处不在的宽带，让城市公共服务触手可及;在物联网领域，提供轻量级物联网通信操作系统，多种类型的接入网关。并提供物联网平台，为城市各行业应用提供物联网数据服务。3、“三平台”：ICT能力开放平台、大数据服务支撑平台、业务应用使能平台通过ICT能力开放平台，将ICT能力进行封装、打包提供给业务应用开发者，使其更便利地调用ICT接口，共同为客户提供智慧城市整体解决方案。与合作伙伴联合提供大数据服务支撑平台、业务应用使能平台，为城市智慧应用提供资源获取自动化、软件开发自动化、运维管理自动化的服务。智慧城市研究会会长李林教授：面对新型智慧城市如何建设，李林教授提出了“三中心一平台”的总体架构。其认为，“三中心一平台”遵循新型智慧城市建设六大核心要素。通过天地一张栅格网构成一个“虚拟化的复杂巨系统”，实现网络资源、计算资源、存储资源、数据资源、信息资源、平台资源、软件资源、知识资源、专家资源等的全面共享。1、“三中心”(1)网络融合与安全中心新型智慧城市“网络融合与安全中心”以构建新型智慧城市天地一张栅格网为核心要素。实现电子政务外网、公共互联网(包括电信、移动、联通等运营商网络)、智慧城市无线网、智慧城市物联网(包括公安视频专网)之间的网络互联和传输信息及数据的互通，以及网络与信息的安全保障。(2)大数据资源中心“大数据资源中心”建设以形成新型智慧城市大数据的“总和”为核心要素。将分散的、重复的、难于访问的操作数据转换成集中统一的、有价值的知识数据。“大数据中心”为不同来源的数据提供了一致的数据视图，将不同介质、不同组织方式的数据集成转换成为一个一致的分析型数据环境。(3)管理、指挥与运行中心新型智慧城市以建立一个高效的管理、指挥和运行中心为核心要素。更好对城市的市政设施、公共安全、生态环境、宏观经济、民生民意等状况有效掌握和管理，构建新型智慧城市统一的管理、指挥和运行中心，实现城市资源的汇聚共享和跨部门的协调联动，为城市高效精准管理和安全可靠运行提供支撑。通过可视化技术实现对智慧城市网络、数据、信息的集成与应用的展现、监控、管理、运营、服务的功能。2、“一平台”“一平台”即“公共信息一级平台”。“公共信息一级平台”以新型智慧城市各类信息资源的调度管理和服务化封装，支撑智慧城市管理与公共服务的智慧化功能为核心要素。应用“智慧城市信息栅格技术”，构建新型智慧城市一体化信息服务平台。实现智慧城市涉及政府政务信息、城市管理信息、社会民生信息、企业经济信息各行业级二级平台、业务级三级平台和应用系统之间建立信息互联互通、数据共享交换、业务功能协同。新型智慧城市是以人民为中心的城市发展价值观的具体体现，是新技术和城市治理理念的深度融合，体现了“以技术为引领”到“以理念为引领”，“以管理为核心”到“以服务为核心”和“以业务为驱动”到“以数据为驱动”的转变。金鹏信息智慧政务解决方案

一、电子政务的效益如何评价要从经济效益、社会效益和负面的效益进行评价。1、从经济效益方面进行评价（1）正确选择电子政务经济效益评价指标。评价是选择合适的指标，根据确定的目标来测定对象系统的属性并将这些属性变为客观的定量数值或主观效用的行为。信息系统经济效益评价是对信息系统项目的方案、开发或运行的经济效益状况进行的考核。对电子政务经济效益进行评价，主要从直接经济效益和间接经济效益两个方面来设定指标。 （2）电子政务经济效益评价方法。评价的方法可以按不同的标准分类。按评价的时间与信息系统所处阶段的关系，可以把信息系统评价分为事前评价、事中评价和事后评价. ①事前评价在电子政务规划阶段中进行，其目的是分析当前建设电子政务系统的条件是否具备，明确系统目标实现的重要性和可能性，主要包括技术、经济、管理以及开发环境上的可行性等方面。估算系统开发和运行所需的费用以及系统的经济效益，对投资和经济效益进行比较，说明在经济上是否合算。由于事前评价所用的参数大多是不确定的，都是预测的结果，因此评价的结论具有一定风险性。 ②事中评价表现在两个方面:一方面是阶段评价，即在电子政务系统正常开发的设计、实施阶段，对总体中的各个子系统和各个部门进行的详细评价或统计分析，经汇总后成为设计报告的组成部分;另一方面是由于系统方案实施过程中外部环境出现重大变化或者发现原有设计有重大失误，需要对项目的方案进行重新评价，以便决定继续执行还是终止该方案。 ③事后评价是电子政务系统投入正式运行之后，为了了解系统是否达到预期目的和要求而对系统运行的实际效果进行的评价。事后评价的主要内容包括:系统性能评价(功能的完整性、可靠性、适应性、可操作性、可维护性和安全保密性等);系统的经济效益评价(一次性投资、机时成本、运行费用和年管理费用节约额等直接效果，政府管理效率提高、管理水平改善、管理人员劳动程度减轻等间接效果);其它方面的评价。通过事后评价，可以总结开发工作中的经验教训。 （3）电子政务系统经济效益评价模型。采用边际模型来评价电子政务系统的经济效益。如果把效益看作成本的函数，那么，信息系统的效益将随着投入系统的成本的增加而增加，但投入成本通常不直接产生价值形态的效益，而是通过系统提供的信息质量、服务水平和管理水平等因素创造出来的。信息蕴涵着大量潜在价值，因此，信息系统的效益不仅与成本有关，还与信息所带来的总收益有关。构建一个成本效益函数: B(x)=A(x)-C(x) (1) B为信息系统经济效益，A为信息所带来的总收益，C为信息利用的总消耗，x为中间变量，既作为投入成本的中间函数，又作为产出收益的函数。对(1)求微分: 令:=MB(x)表示边际效益，=MA(x)表示边际收益，=MC(x)表示边际成本。 则(2)可表示为:MB(x)=MA(x)-MC(x)，这是信息经济效益评价的边际模型。可利用这一模型来评价电子政务系统的经济效益。2、从社会效益方面进行评价电子政务社会效益评价是运用一定的科学方法对电子政务社会效益的整体水平进行评价的活动，它主要包括电子政务社会效益评价指标体系、社会效益评价方法和社会效益评价模型三个部分。其中电子政务社会效益评价指标体系是电子政务社会效益评价的核心环节，建立一套较为科学、完善的电子政务社会效益评价指标体系，能准确衡量中国现阶段电子政务发展社会效益的整体水平，动态反映电子政务发展的变化趋势，为政府部门制定电子政务的发展决策提供参考依据，具有重要的理论价值和实践意义。3、从负面的效益方面进行评价电子技术的运用可以有效提升政府决策水平，但是，对网络的过分依赖也会给政府决策带来负面影响。（1）行政机构信息系统故障会阻滞决策进程。社会日益复杂多变，促使中枢核心在决策过程中对信息的依赖也越来越大，也使行政系统地借助网络进行信息的存储，利用和传输。因此，一旦行政系统的信息网络发生意外，就会直接影响决策的进展。（2）过量信息会引发"信息爆炸"和"盲目决策"。信息量过多会使方案选择困难，决策难度加大，另一方面，带有个人倾向性的过量信息使决策者疲于应付。（3）网络技术中政治欺骗使决策民主受损。所谓政治欺骗，是政治力量采取的一种混淆视听从而引导民众和舆论支持自身利益与要求的行为。当政治欺骗渗入其中时，网络化的潜在优势就会被行政领域的既得利益所遮盖，这是由于决策受有限公开和扭曲公开的影响，从而使网络触角失去灵敏度，错误引导民众。各国行政领域目前积极推行的"电子公示版"有助于增强政府透明度，便于民众监督和参与。二、什么是电子政务系统规划1、电子政务系统规划的概念简单地说就是将政府的发现战略和目标转化为电子政务系统目标、发展战略和基本技术实现方式的过程。2、电子政务系统设计环节明确政府使命➔确认政府发展战略和目标➔明确政府组织的业务及管理变改策略➔识别政府的核心工作和关键因素➔确立电子政务系统发展目标和资源战略➔描绘系统总体结构和系统各部分的逻辑关系➔分析和把握系统的关键性能➔选择和确认系统的基本技术实现方式。3、电子政务系统规划要遵循的基本规则（1）顶层设计，统一规划要坚持顶层设计，统一规划，总体筹划，局部试点，秩序渐进，以点带面、整体推进的原则。要将行政服务中心电子政务建设规划纳入本地区本单位电子政务建设总体规划中，克服以前行政服务中心和电子政务各自单独发展的状 况；同时要将行政服务中心电子政务建设规划纳入行政服务中心基础建设规划中，统筹规划，一并实施。（2）统一平台、依托现有要加强规划设计，整合信息化建设资源，充分利用现有电子政务基本设施，对现有的电子政务平台进行调整、升级、改造和整合，形成由 电子政务网络、政府网站、业务管理系统、应用及数据服务中心和信息安全保障体系等组成的统一的电子政务平台。应在统一的电子政务平台上，开发建立行政服务中心业务应用系统，以保障政务公开与政务服务的一体化实现，保障一站式、一网式、一线式并联审批的全面实施。（3）服务为先、效益为首行政服务中心电子政务系统必须紧密结合行政服务中心职责的要求，贴近需要，充分体现“以人为本”的根本宗旨，在设计和实现上都要 以服务对象为中心，以良好的服务体验为根本，实现各项服务功能，充分发挥电子政务系统的应用效益。4、电子政务系统的概念所谓电子政务系统，广义地讲是支持政府政务活动的电子技术手段的集合。狭义地讲则是指:建立在计算机硬件设施和软件以及网络和通信设施基础之上的，在相关法律、制度约束和规则之下以实现政府电 子政务活动为目标的一个人机系统。5、电子政务系统主要包括：(1)政府部门内部的电子化和网络化办公。 (2)政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享和实时通信。 (3)政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流。

技术模型控制、适应传统管理工作需求 　　新一代电子政务系统在得出了业务资源及关系模型和业务资源权限控制模型后，再结合机关单位办公实际，梳理传统管理工作需求，把机关单位的传统管理工作、规章制度通过技术模型的形式固定了。　　还有像传统的规章制度中对文件传阅控制、处理规定等，新一代电子政务系统就通过查询授权功能在技术上实现。　　提炼标准模型　　在创新的业务核心模型基础上，新一代电子政务系统建设为了保障业务核心模型的有效实现和规划，再提炼了业务标准模型。　　统一数据库结构设计 新一代电子政务系统通过数据标准规范，统一了各子系统的数据结构标准，从数据底层实现了标准统一，为各子系统之间的数据共享和数据整合提供了统一结构基础。　　统一系统和基础信息资源分类 新一代电子政务系统通过统一各业务及应用子系统之间的系统和基础信息资源分类，实现了信息资源支撑的统一，从而为各子系统之间的数据关联相互交换提供了统一数据基础。　　业务数据标准化保障了业务模型在数据层次的统一，确保了业务模型数据标准。　　统一主界面布局与统一应用层次 在业务数据标准统一基础上，为了确保业务核心模型在电子技术实现后的规范和方便应用，新一代电子政务系统又创新实现了系统布局和展示层的标准,还可以为应用层次划分标准，从而方便用户对系统的规范使用。　　制定设计模型　　创新了业务核心模型，提炼了业务标准后，新一代电子政务系统针对各种办公业务资源，从业务工作的实际出发，结合实践经验，又创新制定了基于业务核心模型基础上的业务设计模型，业务设计模型的创新又在于归纳可复用各业务功能模块上面。　　新一代电子政务系统中，业务设计模型的创新在于提炼可复用各业务功能模块。以往的电子政务建设，模块不清晰，系统建设杂乱无章，很多建设工作重复，这不仅仅耗费了大量资金，而且不利于系统的长远发展和推广应用。　　新一代电子政务系统从建设的实践中，从功能模块层提炼出了可复用的各业务功能模块，以方便系统的继续发展和建设，局部见图2